نقش‌آفرینی فرامرزی ایران، برخلاف برخی روایت‌های رایج، پدیده‌ای مختص به جمهوری اسلامی نیست. حکومت پهلوی نیز به‌ویژه در دهه ۱۳۵۰، از قدرت نظامی و ظرفیت‌های اقتصادی کشور برای اثرگذاری بر تحولات منطقه‌ای استفاده می‌کرد. با این حال، بررسی تاریخی این تجربه نشان می‌دهد که برای فهم سیاست خارجی ایران، صرف اشاره به حضور نظامی یا حمایت از بازیگران خارج از مرزها کافی نیست. مسئله اساسی آن است که این ظرفیت‌ها در خدمت چه اهدافی قرار داشتند، در چه ساختار بین‌المللی به کار گرفته می‌شدند و چه نسبتی با استقلال سیاسی، منافع ملی و اراده مردم ایران برقرار می‌کردند.
از این منظر، مقایسه دوره پهلوی و جمهوری اسلامی‌باید از توصیف شباهت‌های ظاهری فراتر رود. سیاست خارجی حکومت محمدرضا پهلوی در در چارچوب پیوند راهبردی با ایالات متحده و نظم امنیتی مورد حمایت غرب شکل می‌گرفت. در مقابل، جمهوری اسلامی استقلال از قدرت‌های بزرگ، مخالفت با سلطه خارجی و حمایت از آرمان فلسطین را در شمار مبانی اعلام‌شده سیاست خارجی خود قرار داد. این تفاوت، نقطه آغاز بازخوانی انتقادی تاریخ نقش‌آفرینی منطقه‌ای ایران است.
پهلوی؛ بلندپروازی منطقه‌ای با اتکا به قدرت‌های خارجی
پس از خروج نیروهای بریتانیا از شرق سوئز در سال ۱۹۷۱، دولت نیکسون به‌جای جایگزینی مستقیم حضور نظامی‌بریتانیا در خلیج فارس، بر نقش‌آفرینی قدرت‌های منطقه‌ای دوست، به‌ویژه ایران و عربستان سعودی، تکیه کرد. این سیاست که در چارچوب دکترین نیکسون قابل‌فهم است، فرصت مناسبی برای محمدرضا پهلوی فراهم آورد تا قدرت نظامی ایران را گسترش دهد و جایگاه خود را به‌عنوان بازیگر مسلط منطقه تثبیت کند. واشنگتن موقعیت راهبردی ایران در خلیج فارس را یکی از دلایل اصلی ادامه فروش تسلیحات پیشرفته به تهران می‌دانست؛ در مقابل، خریدهای نظامی ایران نیز به منافع اقتصادی و امنیتی آمریکا خدمت می‌کرد.
ابعاد این وابستگی تسلیحاتی چشمگیر بود. بر اساس اسناد تاریخی دولت آمریکا، هزینه‌های دفاعی ایران از میانگین سالانه حدود ۲۵۵ میلیون دلار در سال‌های ۱۹۶۳ تا ۱۹۶۵ به حدود ۱٫۲ میلیارد دلار در سال ۱۹۷۱ رسید. این هزینه‌ها در سال ۱۹۷۱ نزدیک به ۲۹ درصد بودجه دولت مرکزی را تشکیل می‌داد. روند گسترش نظامی‌پس از افزایش درآمدهای نفتی نیز شتاب گرفت؛ هزینه‌های دفاعی ایران در سال ۱۹۷۵ به حدود ۹٫۴ میلیارد دلار رسید و سهم آن از تولید ناخالص داخلی به حدود ۱۵٫۲ درصد افزایش یافت. در همان سال، هزینه‌های نظامی از هزینه‌های توسعه اقتصادی نیز فراتر رفت.
این ارقام به‌خودی‌خود ضرورت تقویت توان دفاعی ایران را نفی نمی‌کنند؛ ایران با تهدیدهای واقعی، از جمله رقابت با عراق و نگرانی از تحولات پس از خروج بریتانیا از خلیج فارس، مواجه بود. مسئله انتقادی، با این حال، آن بود که نوسازی نظامی‌به الگویی پرهزینه و به‌شدت متکی بر خرید تسلیحات پیشرفته خارجی تبدیل شد. در سال ۱۹۷۵، دولت ایران حدود ۱۰ میلیارد دلار قرارداد خرید تسلیحات، تجهیزات و خدمات پشتیبانی با آمریکا داشت که نزدیک به ۸ میلیارد دلار آن هنوز تحویل نشده بود. مقام‌های دفاعی آمریکا حتی درباره توان ایران برای جذب و بهره‌برداری از این حجم تجهیزات و وابستگی فزاینده به نیروی انسانی متخصص خارجی ابراز نگرانی می‌کردند.
بنابراین، تصویر ایران به‌عنوان قدرت نظامی‌بزرگ منطقه، اگرچه از نظر حجم تسلیحات و توان عملیاتی واجد پشتوانه بود، اما با یک تناقض راهبردی همراه می‌شد: حکومتی که از استقلال و برتری منطقه‌ای سخن می‌گفت، برای بخش مهمی از توان نظامی خود به تأمین‌کنندگان خارجی، آموزش و خدمات فنی آنان وابسته بود. افزون بر این، رشد سریع هزینه‌های نظامی‌پرسش‌هایی جدی درباره اولویت‌بندی منابع ملی و توازن میان هزینه‌های دفاعی و نیازهای توسعه‌ای جامعه ایجاد می‌کرد. در نتیجه، قدرت‌افزایی نظامی‌پهلوی را نمی‌توان بدون بررسی هزینه‌های اجتماعی و محدودیت‌های ناشی از وابستگی تسلیحاتی، معادل تقویت همه‌جانبه قدرت ملی دانست.
ظفار؛ نمونه‌ای از مداخله نظامی ایران در خارج از مرزها
مداخله نظامی ایران در عمان، یکی از روشن‌ترین نمونه‌های نقش‌آفرینی فرامرزی حکومت پهلوی است. از سال ۱۹۷۲ تا ۱۹۷۵، نیروهای ایرانی در حمایت از سلطان قابوس و برای مقابله با شورش جبهه مردمی آزادی عمان در استان ظفار وارد عملیات نظامی‌شدند. این مداخله به درخواست سلطان قابوس صورت گرفت و نیروهای ایران در تغییر موازنه نظامی‌به سود حکومت عمان نقش مؤثری ایفا کردند. این تصمیم در عین حال با اعتراض شماری از کشورهای عربی همسایه روبه‌رو شد.
اهمیت این تجربه در آن است که نشان می‌دهد حکومت پهلوی نیز از نیروی نظامی‌برای تأثیرگذاری مستقیم بر تحولات سیاسی و امنیتی یک کشور دیگر استفاده می‌کرد. از منظر تهران، مقابله با شورش ظفار با نگرانی درباره امنیت تنگه هرمز، مسیرهای دریایی و گسترش نفوذ جریان‌های انقلابی پیوند داشت. با این حال، این عملیات در چارچوب سیاستی انجام شد که حفظ حکومت سلطنتی متحد ایران و مقابله با جریان‌های چپ‌گرا را بخشی از محاسبات امنیتی خود می‌دانست. بنابراین، نمی‌توان مداخله پهلوی در ظفار را صرفاً نشانه‌ای از قدرت ملی یا مسئولیت‌پذیری منطقه‌ای قلمداد کرد؛ این اقدام همچنین بیانگر اولویت‌های سیاسی و امنیتی رژیمی‌بود که بقای نظم‌های سلطنتی متحد و مهار نیروهای مخالف آن‌ها را با منافع منطقه‌ای خود مرتبط می‌دید.
در نتیجه، اگر قرار است نقش‌آفرینی فرامرزی جمهوری اسلامی‌با معیارهایی چون حضور نظامی، حمایت از بازیگران محلی یا تأثیرگذاری بر تحولات کشورهای دیگر ارزیابی شود، همین معیارها باید درباره دوره پهلوی نیز به کار گرفته شوند. برخورد گزینشی با تاریخ، به‌گونه‌ای که مداخله نظامی‌پهلوی را "تأمین امنیت" و نقش‌آفرینی جمهوری اسلامی را به‌طور پیشینی "مداخله‌گری" بنامد، نه یک تحلیل تاریخی بی‌طرفانه، بلکه بازتاب چارچوبی سیاسی و نامتقارن است.
انقلاب اسلامی؛ تغییر در مبانی و جهت‌گیری سیاست خارجی
انقلاب اسلامی سال ۱۳۵۷، نقطه گسست مهمی در تاریخ سیاست خارجی ایران بود. تغییر نظام سیاسی صرفاً به جابه‌جایی نخبگان یا بازتعریف روابط با چند دولت خارجی محدود نماند؛ بلکه مبانی مشروعیت، هویت سیاسی و برداشت رسمی از جایگاه ایران در نظام بین‌الملل را نیز دگرگون کرد. استقلال از قدرت‌های بزرگ، مخالفت با سلطه خارجی و حمایت از ملت فلسطین در کانون گفتمان سیاست خارجی جمهوری اسلامی قرار گرفتند. از این منظر، تفاوت اصلی با دوره پهلوی را باید در پیوند میان نقش منطقه‌ای ایران و ادعای استقلال سیاسی آن جست‌وجو کرد.
اصل ۱۵۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز ضمن تأکید بر استقلال و عدم مداخله در امور داخلی ملت‌ها، حمایت از مبارزه حق‌طلبانه مستضعفان در برابر مستکبران را مطرح می‌کند. این اصل، چارچوبی هنجاری برای فهم بخشی از جهت‌گیری فرامرزی جمهوری اسلامی فراهم می‌آورد؛ چارچوبی که در آن، سیاست خارجی صرفاً به حفظ روابط با دولت‌های قدرتمند یا ایفای نقش در ترتیبات امنیتی مورد نظر آن‌ها محدود نمی‌شود. البته برای سنجش عملکرد واقعی سیاست خارجی، باید میان اصول اعلام‌شده، تصمیم‌های اجرایی و نتایج عملی تمایز گذاشت.
در دهه‌های پس از انقلاب، جمهوری اسلامی‌با محیطی امنیتی مواجه بوده که جنگ تحمیلی عراق علیه ایران، حضور نظامی قدرت‌های فرامنطقه‌ای، رقابت‌های منطقه‌ای و تهدیدهای مستمر را دربر گرفته است. در چنین شرایطی، گسترش روابط با دولت‌ها و بازیگران غیردولتی منطقه به یکی از ابزارهای تهران برای افزایش عمق راهبردی، تقویت بازدارندگی و جلوگیری از انزوای امنیتی تبدیل شده است. از دیدگاه جمهوری اسلامی، تهدیدهای پیرامونی می‌توانند مستقیماً امنیت داخلی کشور را تحت تأثیر قرار دهند؛ بنابراین، دفاع از امنیت ملی لزوماً به خطوط مرزی محدود نمی‌شود.
این منطق را باید در زمینه تاریخی و امنیتی آن بررسی کرد، نه آنکه بدون تحلیل زمینه‌ها، هر نوع رابطه یا حمایت فرامرزی را به مفهومی یکسان فروکاست. در عین حال، استقلال راهبردی نیز به معنای بی‌نیازی از ارزیابی هزینه‌ها و پیامدها نیست. سنجش دستاوردهای سیاست منطقه‌ای ایران مستلزم بررسی میزان اثرگذاری آن بر بازدارندگی، امنیت ملی، قدرت چانه‌زنی دیپلماتیک و هزینه‌های اقتصادی و سیاسی کشور است.
جمع‌بندی؛ قدرت منطقه‌ای بدون استقلال کافی یا در خدمت استقلال راهبردی؟
داده‌های تاریخی نشان می‌دهند که حکومت پهلوی در دهه ۱۳۵۰ به توان نظامی قابل‌توجهی دست یافت و در برخی تحولات منطقه‌ای، از جمله جنگ ظفار، نقشی مستقیم ایفا کرد. با این حال، هزینه‌های فزاینده نظامی، وابستگی به تسلیحات و خدمات فنی خارجی و پیوند نزدیک با راهبرد امنیتی آمریکا، محدودیت‌هایی جدی برای ارزیابی این تجربه ایجاد می‌کنند. نقد اساسی به سیاست پهلوی، انکار ضرورت قدرت نظامی یا منافع امنیتی ایران نیست؛ مسئله آن است که بلندپروازی منطقه‌ای حکومت وقت تا چه اندازه به استقلال پایدار کشور و توازن میان امنیت، توسعه و مطالبات جامعه خدمت می‌کرد.
انقلاب اسلامی در مقابل، مبانی متفاوتی برای سیاست خارجی ایران مطرح کرد و استقلال سیاسی، مخالفت با سلطه خارجی و حمایت از آرمان فلسطین را به مؤلفه‌های هویتی خود پیوند زد. نقش منطقه‌ای جمهوری اسلامی را باید در چارچوب همین تحول، تجربه جنگ تحمیلی و محاسبات بازدارندگی تحلیل کرد. در عین حال، داوری راهبردی درباره این سیاست مستلزم سنجش مستمر دستاوردها، هزینه‌ها و پیامدهای آن است.
در نهایت، تفاوت نقش‌آفرینی منطقه‌ای ایران در دوره پهلوی و جمهوری اسلامی را نمی‌توان صرفاً با مقایسه حجم تسلیحات، شمار نیروهای اعزامی یا گستره روابط خارجی سنجید؛ معیار اصلی، نسبت قدرت منطقه‌ای با استقلال سیاسی و منافع ملی ایران است. حکومت محمدرضا پهلوی، با وجود برخورداری از درآمدهای فزاینده نفتی و گسترش چشمگیر توان نظامی، بخش مهمی از راهبرد امنیتی خود را بر پیوند با ایالات متحده و خرید تسلیحات و تجهیزات غربی استوار کرد. مداخله نظامی در ظفار نیز در همین چارچوب، علاوه بر محاسبات امنیتی تهران، با حفظ نظم منطقه‌ای مورد حمایت غرب و پشتیبانی از یک حکومت سلطنتی متحد پیوند داشت. از این منظر، نقد سیاست منطقه‌ای پهلوی نه به معنای انکار ضرورت قدرت نظامی یا دفاع از منافع ایران، بلکه متوجه تناقضی بنیادین بود: بلندپروازی برای تبدیل‌شدن به قدرت مسلط منطقه‌ای، بدون رهایی متناسب از وابستگی‌های خارجی و بدون برخورداری از سازوکارهای کافی برای پاسخ‌گویی سیاسی در برابر جامعه ایران. در چنین الگویی، قدرت نظامی لزوماً به استقلال راهبردی پایدار تبدیل نمی‌شد و اولویت‌های امنیتی حکومت نیز همواره با ضرورت‌های توسعه ملی و مطالبات جامعه هم‌تراز نبود.
انقلاب اسلامی‌با به چالش کشیدن این الگو، استقلال سیاسی و رهایی از سلطه قدرت‌های بزرگ را به یکی از مبانی هویتی سیاست خارجی ایران تبدیل کرد. در این چارچوب، روابط منطقه‌ای جمهوری اسلامی‌با دولت‌ها و بازیگران غیردولتی، حمایت از آرمان فلسطین و تلاش برای تقویت بازدارندگی را باید در پیوند با تجربه تاریخی مداخلات خارجی، جنگ تحمیلی و استمرار تهدیدهای امنیتی علیه ایران تحلیل کرد. برخلاف الگویی که جایگاه منطقه‌ای کشور را در چارچوب نظم امنیتی یک قدرت خارجی تعریف می‌کرد، جمهوری اسلامی‌کوشیده است ظرفیت‌های منطقه‌ای را در خدمت حفظ استقلال تصمیم‌گیری، افزایش قدرت چانه‌زنی و جلوگیری از تحمیل ترتیبات امنیتی از بیرون به کار گیرد. البته ارزیابی میزان موفقیت این رویکرد، نیازمند بررسی مستند دستاوردها، هزینه‌ها و پیامدهای هر سیاست است؛ اما چنین ارزیابی‌ای زمانی اعتبار دارد که میان دو تجربه تاریخی تمایز بگذارد و از به‌کارگیری معیارهای دوگانه پرهیز کند. فهم دقیق نقش منطقه‌ای ایران مستلزم آن است که به‌جای یکسان‌انگاری ابزارهای سیاست خارجی، مبانی سیاسی، ساختارهای وابستگی، میزان استقلال راهبردی و نظمی‌که هر نظام سیاسی در پی تحقق آن بوده است، در کانون تحلیل قرار گیرد.
سجاد عطازاده، کارشناس مرکز مطالعات سیاسی و بین‌المللی
(مسئولیت محتوای مطالب برعهده نویسندگان است و بیانگر دیدگاه‌های مرکز مطالعات سیاسی و بین‌المللی نیست)